Todo país necesita tener un sistema de pensiones para proveer de ingresos a la población en su vejez, cuando ya no está en capacidad de trabajar. La evidencia proveniente de la economía del comportamiento demuestra que las personas prefieren consumir hoy antes que ahorrar para su vejez. Por ello, los sistemas de pensiones en el mundo se basan en aportes obligatorios que los trabajadores deben realizar durante su vida laboral activa.
En el Perú, para cubrir esta necesidad existe un sistema mixto en el que el afiliado puede elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), que es un sistema público de reparto en el que la contribución de un trabajador sirve para pagar la pensión de los jubilados actuales, y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), en el que los aportes van a una cuenta individual de capitalización (CIC), de propiedad del trabajador, que cubrirá su propia pensión futura.
El Sistema Privado de Pensiones se creó en 1992 como una alternativa ante la quiebra del Sistema Nacional de Pensiones. El mal uso de los fondos de pensiones para financiar los déficits fiscales, así como la mayor esperanza de vida de la población y la menor tasa de natalidad, llevaron a que el SNP tuviese déficits que comprometían su sostenibilidad y generaban considerables riesgos fiscales. El sistema privado, con capitalización individual, ofrecía una opción de pensión para los afiliados que dependería de sus aportes y la rentabilidad que generasen las Administradores de Fondos de Pensiones (AFP), sin comprometer recursos fiscales adicionales.
El principal problema del Sistema de Pensiones en el Perú es su baja cobertura, pues solo el 30% de la población aporta, como consecuencia de la alta y persistente informalidad laboral que existe en nuestra economía. Tanto el SNP como el SPP fueron diseñados para cubrir la necesidad de una pensión de los trabajadores dependientes formales a los que las empresas les retienen una parte de sus ingresos como aportes a sus fondos de pensiones.
Un segundo problema es la baja densidad de cotización, que genera pensiones bajas. El mercado laboral peruano tiene una alta rotación y los trabajadores formales son en su gran mayoría contratados a plazo fijo, como consecuencia de la rigidez de nuestra legislación laboral.
Por ello, hay periodos en los que están desempleados o trabajan de manera informal sin aportar a la seguridad social. Ello ocasiona pensiones bajas en el SPP y afiliados sin derecho a pensión en el SNP, pues no llegan a aportar el número mínimo de años (en el SNP un afiliado debe aportar 20 años para tener una pensión completa y por lo menos 10 años para tener un porcentaje de esa pensión).
Un tercer reto es el incremento de la esperanza de vida, el cual produce mayores presiones sobre el financiamiento de los sistemas de pensiones a nivel mundial. La mayor expectativa de vida, que en Perú ha aumentado en casi seis años desde el 2000, genera que los ahorros para la jubilación deben alcanzar para más años de retiro.
Para resolver estos problemas no se necesita destruir el sistema existente, como se ha venido haciendo durante los últimos años. La solución pasa por incentivar la creación de empleo formal y de mecanismos que incentiven a que los trabajadores independientes e informales ahorren para una pensión. En primer lugar, debería hacerse un esfuerzo nacional para desactivar todas las medidas que desincentivan la formalidad. En particular se debe dejar de lado la Agenda 19 del gobierno, que aumenta la rigidez laboral y desincentiva la creación de empleo formal. En segundo lugar, debería discutirse la posibilidad de implementar mecanismos alternativos de aporte de los ciudadanos, que complementen la contribución sobre la planilla, de tal modo que trabajadores independientes e informales tengan alguna forma de acumular un fondo de pensiones. Estas propuestas se desarrollarán en mayor detalle en siguientes notas de opinión.
En lugar de discutir este tipo de medidas que solucionen los desafíos del sistema previsional, el Gobierno y el Congreso han optado por aprobar retiros anticipados en el sistema privado de pensiones que lo debilitan. Como resultado, hoy hay 2,3 millones de afiliados del SPP sin saldo en su fondo de pensiones. El sistema privado ha sido perforado reiteradamente con la aprobación de seis retiros en los últimos dos años y anteriormente con la posibilidad de retirar el 95,5% del fondo cuando el afiliado se jubila. De acuerdo con la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP (SBS), los seis retiros de fondos administrados por las AFP han reducido el saldo de los fondos de pensiones administrados por las AFP de S/ 173,3 miles de millones al cierre del 2019 a S/108,2 miles de millones a setiembre de este año. Por lo menos 20% de los afiliados retiró todo su fondo y al menos 50% hizo un retiro parcial con impacto sobre su pensión futura.
Más aun, el riesgo de quedarnos sin pensiones o con pensiones muy bajas se ha exacerbado con el proyecto de ley aprobado recientemente por el Legislativo sobre pensión mínima y por la sentencia que ha dado el Tribunal Constitucional sobre el retiro de fondos de pensiones.
El proyecto de ley que aprobó el Congreso en mayo último señala que si un afiliado al SPP ya acumuló en su AFP un ahorro que le permita financiar por lo menos una pensión equivalente a la canasta básica de consumo, puede disponer del excedente para cualquier fin. El informe de la SBS, con el que coincidimos, señala que la norma afectaría de manera importante al sistema y al afiliado por las siguientes razones:
- Aumenta la probabilidad de que pensionistas caigan en pobreza. Dada la propensión al consumo presente, gran parte de los pensionistas recibirá pensiones que solo cubran el costo de la canasta básica, lo que aumenta su vulnerabilidad financiera, sobre todo si el pensionista tiene dependientes.
- Se afecta el rendimiento del fondo de todos los afiliados, a costa de retiros de aquellos con salarios más altos. Solo aquellos afiliados con ingresos mayores a S/2 mil mensuales podrían tener excedentes que usar antes de jubilarse. Para cubrir estos retiros, los fondos deberán ser más líquidos, lo cual perjudicará la rentabilidad de largo plazo de todos los afiliados.
- Pone en riesgo la pensión de invalidez y sobrevivencia. Esta pensión se forma con el monto del seguro y con el saldo de la CIC. Si este saldo es bajo por los retiros anticipados, se afectará la pensión resultante.
- Representa mayor carga para el Estado y las familias. En la medida en que los jubilados tendrán pensiones de sobrevivencia, habrá una mayor presión para que el Estado subsidie la pensión o en su defecto se recurrirá a la ayuda de la familia.
Por su parte, el Tribunal Constitucional (TC) ha emitido una sentencia que declara infundado el pedido de inconstitucionalidad de las leyes que permitían el retiro de fondos de las AFP, en contraposición con los argumentos de sentencias anteriores. Con ello, afecta la predictibilidad de las normas y pone en riesgo el futuro del sistema de pensiones.
- En una sentencia confusa, el TC ha dictaminado, por mayoría, que los fondos acumulados en las CIC no son intangibles para cubrir pensiones futuras. De los siete miembros del TC, tres sostienen que las CIC sí forman parte de la seguridad social, como lo establece la Constitución, y por tanto sus fondos deberían servir solo para cubrir pensiones. Sin embargo, otros tres miembros argumentan que las CIC no forman parte de los fondos de seguridad social, sino que son ahorros privados forzosos y por tanto solo están protegidos por las normas de protección al ahorro. Un séptimo magistrado sostiene que las AFP sí forman parte de la seguridad social pero sus fondos solo son intangibles contra cualquier arbitrariedad del gobierno, pero no necesariamente para cubrir solo las pensiones.
- Igual de confuso y riesgoso para el sistema de pensiones es el argumento de la excepcionalidad para aceptar la constitucionalidad del retiro de fondos. La mayoría de los miembros del TC consideró que la situación excepcional por la que pasaba el país durante la pandemia justificaba la aprobación de los retiros de las cuentas individuales. Sin embargo, no definen los criterios de excepcionalidad ni las alternativas que existían en vez del retiro. Así, con esta sentencia, hay la posibilidad de que en el futuro se continúe aprobando retiros de fondos de las AFP, solamente arguyendo excepcionalidad. Además, no se tomó en cuenta, por ejemplo, que pudo usarse de manera más eficiente la asignación de bonos de apoyo social, en vez de sacrificar las futuras pensiones de los aportantes.
